国务院总理温家宝日前在中央农村工作会议上指出，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。温总理说，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。

　　温总理的讲话，发出了加快集体土地征地制度改革的明确信号。去年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施，城市房屋征收与补偿有了一部行政法规，为解决城市房屋拆迁纠纷提供了比较明确的法律依据。相较之下，对于农村集体土地征收、农民房屋拆迁的补偿，现行《土地管理法》规定的补偿和补助水平，已经不能适应农村发展的实际和农民生活的需求，迫切需要就集体土地征收征用进行新的立法。去年8月，国土资源部有关负责人透露，该部正在起草《集体土地征收征用条例》，并开展征地制度改革试点，坚决纠正违法违规拆迁行为，化解征地矛盾。结合温总理在中央农村工作会议上提出的要求，可以相信，目前已进入起草阶段的《集体土地征收征用条例》，明年很有可能正式出台实施。

　　农村集体土地征收征用立法，首先需要解决一个观念性和原则性的问题，即如何衡量农民在集体土地征地制度改革中的利益定位。温总理强调指出，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”具体地讲，在集体土地征收征用的过程中，对于农民的土地承包经营权、宅基地使用权这两项财产性权利，主要是一个公平补偿的问题，要保证土地征收征用之后农民的生活水平，与之前土地承包权、宅基地使用权所保障的生活水平相当。在这个环节上，农民不指望通过补偿“赚钱”，但也不能因补偿太少而“赔本”。

　　对于农民的集体收益分配权，就不再是公平补偿的问题，而是土地增值收益的合理分配问题，是国家收入分配制度改革的一部分。集体土地的增值收益如何分配，应当由集体土地的价值贡献来决定——在集体土地非农化和城镇化过程中，政府主要贡献的是管理权、规划权和征收权，社会主要贡献的是经济发展带来的外部收益，农民主要贡献的是土地承包经营权、农地发展权，集体土地增值收益应当在政府、社会和农民三者之间进行合理分配。近年来，不少地方的集体土地增值收益分配严重失衡，农民所得份额普遍偏低，有的甚至“颗粒无收”，在这个环节上的财产权利严重受损。鉴于此，集体土地增值收益分配必须保证农民的应有份额，如温总理所言，“有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

　　明确了农民在集体土地征地制度改革中的利益定位，在制定《集体土地征收征用条例》时，应当向社会公开征求意见，特别要广泛征求农民群体的意见。制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》时，公开向社会征求意见取得了积极的效果，《集体土地征收征用条例》公开征求意见，应当借鉴前者的经验和做法，同时考虑农民群体提出意见、表达诉求的特点，采取更多样、有效的手段和方法，保障农民在这一重大立法活动中的知情权、参与权、表达权，使最终出台的《集体土地征收征用条例》能够充分体现农民的合法权益。

　　此外，还有一个立法中的“技术问题”，即如何处理集体土地征收征用立法与现行《土地管理法》的关系。如果依据《土地管理法》中有关补偿补助的规定制定《集体土地征收征用条例》，农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权将难以得到合理补偿和充分体现，《条例》的立法价值将大打折扣；如果超越《土地管理法》的规定制定《条例》，两者之间将会出现上位法与下位法的矛盾。如何解决这个“技术问题”，需要参与立法的各方面慎重把握。凌之敏（北京 学者）